70年：中國稅收從照“章”納稅到依“法”納稅

　　70年·中國策(第七期)

　　70年，我國在持續改進稅收制度的同時，全面實現了稅收制度的統一，加快提升了稅收法治建設水平。

　　新中國成立七十年以來，稅制變革的步伐始終與國家的政治、經濟和社會變革緊密相關。七十年的中國稅制變革，雖然面臨諸多挑戰和困難，但成就巨大，在持續改進稅收制度的同時，全面實現了稅收制度的統一，加快提升了稅收法治建設水平。

　　持續改進稅收制度體系

　　我國的稅收制度順應經濟體制的變化，主要經歷了五個發展時期：第一個時期是從新中國成立到1978年改革開放，建立了新中國的稅收制度，并不斷簡化稅制；第二個時期是從1979年到1993年，為適應發展有計劃的商品經濟體制的要求，我國開始對國營企業征收所得稅，實施國營企業“利改稅”及工商稅制的全面改革；第三個時期是從1994年到2003年，為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，我國對稅制進行了全面改革；第四個時期從2004年到2012年，為適應完善社會主義市場經濟體制的要求，我國稅制進行了多方面的改革和完善，稅制不斷趨向規范化；第五個時期從2013年至今，在黨中央全面深化改革的部署下，我國稅制改革力度加大，稅制結構日益完善和統一，稅收立法級次明顯提升。

　　計劃經濟時期稅制的簡化改革，背后是對稅收的輕視甚至否定；改革開放后，稅制改革成為經濟體制改革的重要助推器。雖然初期稅制呈現復雜化趨勢，九十年代的全面稅制改革初步適應了社會主義市場經濟體制的建設和發展需要，最近二十年的改革，則進一步完善并統一了稅制體系，加強了稅收法治建設。

　　全面實現稅收制度統一

　　改革開放前，我國稅制比較簡單和統一。改革開放后，我國逐步實現了所得稅制、貨物勞務稅制和財產稅制的全面統一。

　　在所得稅制方面，1991年將中外合資經營企業所得稅法和外國企業所得稅法合并為外商投資企業和外國企業所得稅法，實現了外資企業所得稅法的統一。

　　1994年，一方面，將過去對國營企業、集體企業和私營企業分別征收的多種所得稅合并為統一的企業所得稅，還取消了針對不同所有制性質企業的三個獎金稅和國營企業調節稅，從而實現了內資企業所得稅制的統一；另一方面，將過去對外國人征收的個人所得稅、對中國人征收的個人收入調節稅和個體工商業戶所得稅合并為統一的個人所得稅，實現了個人所得制度的統一。

　　2006年取消了農業稅、牧業稅和屠宰稅，城鄉稅制實現統一。2008年，取消了對外征收的外商投資企業和外國企業所得稅，最終實現了內外資兩套企業所得稅制的統一。

　　在貨物勞務稅制方面，1994年的稅制改革擴大了增值稅的征收范圍，取消了產品稅，開征了消費稅，形成了以增值稅為主體，并與資源稅、消費稅和營業稅相配套的工商稅制格局，同時取消了涉外的工商統一稅，將內外有別的兩套工商稅制改為內外統一的貨物和勞務稅制。2010年12月1日，城市維護建設稅的征稅范圍擴大到外商投資企業、外國企業和外國人，實現了內外統一。2011年9月30日，取消對中外合作開采海洋和陸上石油資源征收的礦區使用費，實現了資源稅的內外統一。2016年實現了“營改增”試點全面推廣，取消了營業稅，所有行業全部征收增值稅。

　　在財產稅制方面，2007年取消了專門針對外商投資企業、外國企業和外籍個人的車船使用牌照稅，統一征收車船使用稅。2007年和2008年，將外資企業納入城鎮土地使用稅和耕地占用稅，實現了這兩個稅制的內外統一。2009年取消了專門針對外商投資企業、外國企業和外籍個人的城市房地產稅，統一征收房產稅，至此，全部財產稅制實現了全國統一。

　　至2016年底，我國全部稅制基本實現了所有制企業統一、內外統一、城鄉統一和行業統一。稅制的統一，為不同性質和類型的市場主體創造了大致公平的稅制環境，有利于經濟的持續穩定發展。

　　加快提升稅收法治建設水平

　　改革開放前，我國的稅收制度基本上屬于政府行政管理制度，除了工商統一稅由全國人大常委會審議通過外，其余稅制都沒有立法程序的介入。改革開放后，隨著對外開放的需要，稅收立法工作首先在涉外領域開展，主要表現是1980年和1981年全國人大通過的個人所得稅法、外國企業所得稅法和中外合資經營企業所得稅法，以及1991年全國人大通過的外商投資企業和外國企業所得稅法。

　　除此之外，在相當長的時期內，稅制改革并沒有納入稅收法治的軌道。

　　2012年《中華人民共和國車船稅法》正式實施。2013年黨的十八屆三中全會決定明確提出要“落實稅收法定原則”，2015年十二屆全國人大三次會議舉行新聞發布會，大會發言人傅瑩在回答記者提問時明確提出，2020年之前全面落實稅收法定原則。

　　2015年3月15日，修訂后的《立法法》獲全國人大通過，進一步明確“下列事項只能制定法律：稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，而且對授權立法做出了限制。“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。”《立法法》的修訂，進一步明晰了稅收法定的范圍，強化了稅收法定的力度。

　　2015年8月5日，調整后的第十二屆全國人大常委會立法規劃向社會公布，包括房地產稅法、環境保護稅法、增值稅法、資源稅法、關稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法等7個稅種立法。

　　第十二屆全國人大常委會于2016年12月25日通過了《中華人民共和國環境保護稅法》，于2017年12月27日通過了《中華人民共和國船舶噸稅法》和《中華人民共和國煙葉稅法》。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常委會通過了《中華人民共和國耕地占用稅法》和《中華人民共和國車輛購置稅法》。

　　目前為止，資源稅法、城市維護建設稅法、印花稅法和土地增值稅法相關法律草案均已公布，公開征求社會意見。由此可見，最近幾年我國稅收法治建設的步伐明顯加快。雖然到2020年要完成全面落實稅收法定原則的任務仍然非常艱巨，但這一符合新時代發展要求的立法進展仍然值得期待。

　　總而言之，在國際競爭日益加劇、信息技術飛速發展和社會政治經濟形勢不斷變化的新時代，稅制改革既要有廣闊的國際視野，還要有敏銳的前瞻把握，更要有公平正義的價值引領。

　　□朱為群(上海財經大學公共經濟與管理學院教授)