發展理念是發展行動的先導。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，為推動我國旅游業取得更大發展提供了理論指引。推進全域旅游，是旅游業落實新發展理念的增長點和有效抓手。新形勢下，我們必須轉變旅游發展思路、創新旅游發展戰略、轉變旅游發展方式，推動我國旅游從景點旅游向全域旅游轉變。

發展全域旅游的現實意義與必要性

　　全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。

　　發展全域旅游是旅游業貫徹落實新發展理念的重要體現。創新發展方面，全域旅游是發展理念和發展模式的創新，也是旅游業轉型升級的方向。發展全域旅游，就是要提升旅游業發展能力，拓展區域旅游發展空間，培育區域旅游增長極，構建旅游產業新體系，培育旅游市場新主體和消費新熱點。協調發展方面，發展全域旅游有利于統籌實施供給側結構性改革，促進供需協調；有利于推動區域特色化發展，促進景點景區內外協調；有利于推進鄉村旅游提質增效，促進城鄉協調；有利于完善產業配套要素，促進軟硬件協調；有利于提升整體服務水平，促進規模質量協調。綠色發展方面，發展全域旅游能把生態和旅游結合起來，把資源和產品對接起來，把保護和發展統一起來，將生態環境優勢轉化為旅游發展優勢，將綠水青山變成金山銀山，創造更多的綠色財富和生態福利。開放發展方面，全域旅游更加注重拓展開放發展空間，打破地域分割、行政分割，打破各種制約，走全方位開放之路，形成開放發展的大格局。共享發展方面，實施全域旅游、促進城鄉旅游互動和城鄉發展一體化，不僅能帶動廣大鄉村的基礎設施投資，提高農業人口的福祉；還能提升城市人口的生活質量，形成統一高效、平等有序的城鄉旅游大市場。這是全面建成小康社會的重要內容和重要標志。

　　發展全域旅游是促進旅游業轉型升級和可持續發展的必然選擇。2015年，國內游達40億人次，人均出游接近3次，旅游已成為居民日常生活的必要組成部分。出游方式上，自助游超過85%，自駕游超過60%。一個區域的旅游質量，不單單取決于旅行社、酒店、景區的服務質量，而是由整個區域的綜合環境決定的。這就要求我們從全域整體優化旅游環境、優化旅游全過程，配套旅游基礎設施、公共服務體系和旅游服務要素。當前，一些地方旅游市場秩序混亂與人民群眾“更加滿意”的目標不相適應，旅游產品和以廁所為代表的公共服務及交通等基礎設施供給與爆發式、井噴式增長的旅游市場需求不相適應，企業對門票經濟的過度依賴與廣大游客的承受能力和期待不相適應等問題，都需要通過發展全域旅游來解決。

　　發展全域旅游是推進我國新型城鎮化和新農村建設的有效載體。發展全域旅游可以加快城鎮化建設，有效改善城鎮和農村基礎設施，促進大城市人口向星羅棋布的特色旅游小城鎮有序轉移；可以聚集人氣商機，帶動現代生態農業和農副產業加工、商貿物流、交通運輸、餐飲酒店等行業聯動發展，為城鎮化提供有力的產業支撐；發展鄉村旅游、觀光農業、休閑農業，能使農民實現就地、就近就業，就地市民化。發展全域旅游，能改善農村生態環境，建設美麗鄉村，實現城市文明和農村文明的直接相融，促進農民在家就能開闊視野、提升文明素質，加快從傳統生活方式向現代生活方式轉變。

　　發展全域旅游有助于全面提升我國旅游業的國際競爭力。旅游業對世界經濟發展和就業的貢獻都超過了10%，早已成為世界重要產業。當今世界，美國、西班牙、德國、英國、俄羅斯、日本、韓國、巴西、印度、南非等眾多國家紛紛實施旅游國家戰略。我國旅游業發展之初，主要是用老天爺留給我們的自然遺產、老祖宗留給我們的文化遺產。現在游客更加希望在當地進行深入的交流交往，更重視對一個地方風土人情、居民素質等整體環境的評價。發展全域旅游是順應旅游業發展新趨勢的有效途徑，有助于全面提升我國旅游業的國際競爭力。

加快推進從景點旅游向全域旅游轉變

　　當前，旅游業發展已進入全民旅游和以個人游、自助游為主的新階段。傳統的以抓點方式為特征的景點旅游模式，已不能滿足現代大旅游發展的需要，要求我們對旅游發展戰略進行再定位。在景點旅游模式下，封閉的景點景區建設、經營與社會是割裂的，有的甚至是沖突的，造成景點景區內外“兩重天”。全域旅游就是要改變這種格局，將一個區域作為功能完整的旅游目的地來建設、運作，實現景點景區內外一體化，做到人人是旅游形象、處處是旅游環境。

　　從景點旅游向全域旅游轉變的基本內涵和要求。一是從單一景點景區建設和管理向綜合目的地統籌發展轉變。破除景點景區內外的體制壁壘和管理圍墻，實行多規合一，推進旅游基礎設施建設全域化、公共服務一體化、旅游監管全覆蓋、產品營銷與目的地推廣有效結合。二是從導游必須由旅行社委派的封閉式管理體制向導游依法自由有序流動的開放式管理體制轉變，實現導游執業的法治化和市場化。三是從粗放低效旅游向精細高效旅游轉變。加大供給側結構性改革力度，增加有效供給，引導旅游需求，實現旅游供求關系的積極平衡。四是從封閉的旅游自循環向開放的“旅游+”融合發展方式轉變。五是從旅游企業單打獨享到社會共建共享轉變。六是從景點景區圍墻內的“民團式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉變，旅游、法院、公安、工商、物價、交通等部門各司其職。七是從部門行為向黨政統籌推進轉變，形成綜合產業綜合抓的局面。八是從僅由景點景區接待國際游客和狹窄的國際合作向全域接待國際游客和全方位、多層次國際交流合作轉變，實現從小旅游格局向大旅游格局轉變。

　　現階段推進全域旅游的著眼點。一是在全域優化配置經濟社會發展資源，充分發揮旅游業帶動作用。比如，水利建設不僅要滿足防洪排澇、灌溉功能，還要有審美游憩價值和休閑度假功能；交通建設和管理不僅要滿足運輸和安全要求，還應建設風景道，規劃建設廁所等公共服務設施，提供完善的自駕車旅游服務；農業發展除了滿足農業生產需要，還應滿足采摘、休閑等需求；等等。二是全域按景區標準統籌規劃建設。實現景點景區內外一體化，以游客體驗為中心，以提高游客滿意度為目標，按照全域景區化的建設和服務標準，推進多規合一，從整體上優化環境、美化景觀、優化旅游服務。三是構建全域大旅游綜合協調管理體制。圍繞適應旅游發展“兩個綜合”（綜合產業發展和綜合執法）需求，創新區域治理體系，提升治理能力，實現區域綜合化管理。四是全域發揮“旅游+”功能，使旅游業與其他相關產業深度融合，形成新的生產力和競爭力。通過旅游+新型城鎮化，發展特色旅游城鎮；通過旅游+新型工業化，發展旅游裝備制造業、戶外用品、特色旅游商品；通過旅游+農業現代化，發展鄉村旅游、休閑農業等現代農業新形態；通過旅游+信息化，將旅游業培育為信息化最活躍的前沿產業；通過旅游+生態化，發展生態旅游。五是全民共建共享全域旅游。既要讓建設方、管理方參與其中，更要讓廣大游客、居民共同參與；既要讓游客游得順心、放心、開心，又要讓居民生活得更方便、更舒心、更美好。現階段推進全域旅游，應達到四項基本標準：旅游對當地經濟和就業的綜合貢獻達到一定水平，建立旅游綜合管理和執法體系，廁所革命及其他公共服務建設成效明顯，建成旅游數據中心。

　　發展全域旅游應避免的認識誤區。其一，推進全域旅游不是到處建景點景區、到處建賓館酒店，恰恰相反，全域旅游更加關注景點景區、賓館酒店等建設的系統性和規劃布局的合理性。其二，推進全域旅游不是到處進行旅游開發，而是實行積極有效的開發性保護。其三，不是所有地區都有條件在近期發展全域旅游，全域旅游要分步推進，切不可搞運動，不能刮風。其四，推進全域旅游要因地制宜、突出特色，不可簡單復制、粗暴克隆。其五，全域旅游不可無序而為、一哄而起，要通過重點創建全域旅游示范縣（市、區）、全域旅游示范市（州）、全域旅游示范省（區、市）進行示范引導。

通過改革創新營造全域旅游良好發展環境

　　發展全域旅游是一項復雜的系統工程，需要進行系統改革創新，全面營造良好發展環境。

　　創新發展戰略，改革管理體制。應改革創新全域統籌發展的領導體制，構建從全局謀劃和推進、有效整合區域資源、統籌推進全域旅游的體制和工作格局，形成各部門聯動的發展機制。進一步完善旅游公共服務體系，促進城市公共服務設施與旅游公共服務設施的融合銜接。改革創新旅游管理的綜合協調機制，推進旅游管理體制綜合改革，適應旅游業從單一業態向綜合業態、從行業監管向綜合服務升級的客觀需求。改革創新旅游綜合執法機制，推進旅游綜合執法隊伍等改革創新，為全域旅游發展提供綜合執法保障。

　　創新經濟社會發展規劃和旅游規劃。創新經濟社會發展規劃理念，將旅游規劃理念融入經濟社會發展全局，促進旅游資源與其他資源合理配置。改革規劃體制，推進多規合一。創新旅游規劃，系統全面規劃景點景區內外協調發展，整合各類資源要素。

　　改革旅游業發展評價體系。將發展旅游作為區域內各級政府和相關部門的重要發展目標和重要考核內容，形成推動全域旅游發展的合力。創新旅游數據征集、分析體系。按照旅游發展的新業態、新特點、新趨勢設置評價指標。探索建立適應全域旅游特點的旅游服務質量評價體系。充分利用大數據，建立現代旅游的科學評價機制。加強綜合效益評估，擺脫門票經濟“依賴癥”，建立全域旅游綜合效益評價體系，逐步擺脫對門票收入的過度依賴。

　　創新投融資體制機制。推進旅游基礎設施和公共服務的PPP（政府與社會資本合作）等投融資模式改革創新，引導金融機構加大對旅游企業和旅游項目的融資支持，鼓勵私營企業、民間資本與政府合作，吸引國際資本參與重大旅游項目開發、參與公共基礎設施建設。

　　創新旅游業態。推進旅游小鎮、旅游綠道、旅游度假區、旅游產業集聚區、研學旅游基地、養老旅游基地等新興旅游業態和產品建設。大力培育和扶持以休閑農業、鄉村度假、古鎮村落、特色民宿為代表的鄉村旅游新業態，推進特色旅游目的地、國家休閑區、休閑旅游示范城市等目的地建設。每年遴選一批市縣創建國家全域旅游示范區，分步實施、滾動發展。采取系列措施支持創建全域旅游示范區。 （作者為國家旅游局局長 李金早）